浅析新中国行政复议与宪法推行的情况
新中国六十年行政复议与宪法推行的情况与深思温泽彬新中国的行政复议规范，起来自于20世纪50年代初期。政务院1950年12月19日公布的《税务复议委员会组织通则》中初次用了“复议”一词。同时，在政务院通过的另一个有关行政复议的法规《印花税暂行条例》第21条也对税务复议规范作了明确规定。但也有学者觉得，更早于1950年11月15日公布的《财政部设置财政检查机构方法》第7条所规定的“行政复核”，此处虽然没使用“复议”一词，从特点来看，这种复核规范实质上就是行政复议规范。[1]
新中国《一同纲领》政权机关部分中对行政复议规范只字未提，虽第19条规定，在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务职员是不是履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和职员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务职员的违法失职行为。但此种“监察规范”显然与大家所分析的行政复议规范大相径庭。总体来讲，建国初期国内行政复议规范的理解与建构，缺少系统的理论及现实规范支持。所幸，还能透过一些专门性的复议规范立法中来审视。比如，《税务复议委员会组织通则》规定，各地组织的税务复议委员会，委员由当地财委、税务局、工商行政局、工商联、工会的代表组成，并聘请公正人士和有关专家充任，受当地政府领导。该组织的主要任务是：传达政府税收政策法令;调解处置税务机关与纳税人的争议和有关申请复议等事情。
1950年11月15日公布的《财政部设置财政检查机构方法》第7条规定：“被检查的部门，对检查机构之手段，觉得不当时，得拥有理由，向其上级检查机构，申请复核处置。”《印花税暂行条例》第21条明确规定：“被处罚人不服税务机关之处罚，得于15日内提请复议，或向上级税务机关申诉。”1951年4月18日政务院公布的《中国暂行海关法》又规定了海关范围的行政复议规范。这样来看，建国初期的行政复议是作为一种行政内部解决行政争议，是上级行政机关用来纠正下级行政机关不当行为的规范。从功能角度来看，它在新中国初期的维护国家政权，加大国家权力控制与在干部队伍建设方面起到尤为重要有哪些用途。[2]
1、宪法为行政复议提供最高法依据
国内1954宪法及其它修改后的宪法文本，为行政复议规范建构与进步提供了最高法的依据。归结起来，四个方面的宪法规定或宪法精神可视为行政复议规范的依据，即宪法所蕴含的法制原则、权力制约原则、公民权利保障、国家机构原理，这类为行政复议规范的价值定位及规范设计提供了根本法依据。
达成法制的需要
法制原则需要所有国家权力机关及其员工遭到宪法和法律的控制，行政复议规范需要对行政机关的违法行为进行监督与控制，来保证行政机关的职权依法行使，让其的行为约束在既定法律的框架之内。新中国几部宪法历经了法制到法治的转变，宪法的法制原则是国内行政复议规范建构的依据之一。
1954年宪法第18条规定，所有国家机关员工需要效忠人民民主规范，服从宪法和法律，努力为人民服务;1978年宪法第16条规定，国家机关员工需要……模范地遵守宪法和法律，正确的实行国家的政策，实事求是，不能弄虚作假，不能借助职权谋取私利;1982年宪法序言规定，全国各族人民、所有国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都需要以宪法为根本的活动准则，並且负有维护宪法尊严、保证宪法推行的职责;1982年宪法第5条规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严……所有国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都需要遵守宪法和法律。所有违反宪法和法律的行为，需要予以追究。任何组织或者个人都不能有超越宪法和法律的特权;1999年宪法修正案第13条规定，中国实行依法治国，建设社会主义法治国家。
国家权力制约所需
宪法通过国家权力的相互制约来控制国家权力的滥用。行政机关对违法行为、不合理行为、擅权行为等行为进行监督就是体现了宪法国家权力制约所需。行政权力内部权力制约的宪法条约有：
1954第49条第1款第4项规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作;1954宪法第64条规定，地方各级人民委员会根据法律规定的权限管理本行政地区的行政工作。地方各级人民委员会实行本级人民大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。地方各级人民委员会根据法律规定的权限发布决议和命令。第65条规定，县级及以上的人民委员会领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作，根据法律的规定任免国家机关员工。县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适合的决议的实行，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适合的命令和指示和下级人民委员会的不适合的决议和命令。第66条规定，地方各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家家行政机关负责並报告工作。全国地方各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院;1982年宪法第108条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适合的決定。
公民基本权利达成的渠道
国内宪法规定的公民基本权利，为行政复议规范提供了直接宪法依据。
1954宪法第17条规定，所有国家机关需要依赖人民群众，常常维持同群众的密切联系，倾听群众的建议，同意群众的监督。第97条规定，中国公民对于任何违法失职的国家机关员工，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利;1975宪法第27条规定，年满十八岁的公民对于任何违法失职的国家机关员工，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利，其他人不能刁难、妨碍和打击报复;1978年宪法第17条规定，国家坚持社会主义的民主原则，保障人民参加管理国家，管理各项经济事业和文化事业，监督国家机关和员工。第55条规定，公民对于任何违法失职的国家机关和企业、事业单位的员工，有权向各级国家机关提出控告。公民在权利遭到侵害的时候，有权向各级国家机关提出申诉。对这种控告和申诉，其他人不能压制和打击报复;1982年宪法第41条规定，中国公民对于任何国家机关和国家员工，有提出批评和建议的权利。对于任何国家机关和国家员工的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但不能捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
与国家机构运作原理及精神吻合
宪法提出国家机构应精简、高效、便民精神与行政复议规范设置相吻合。行政复议规范作为一种行政权内部的权力监督及公民权利救济机制，有益于国家机构高效便利运作。
1975年宪法第11条规定，国家机关都需要都实行精简的原则;1978年宪法第15条规定，国家机关需要常常维持同人民群众的密切联系，依赖人民群众，倾听群众建议，关心群众疾苦，精兵简政，厉行节省，提升效能，反对官僚主义。
1982年宪法第27条规定，所有国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行员工的培训和考核规范，不断提升工作水平和工作效率，反对官僚主义。
以上宪法依据直接或间接地为行政复议规范提供了最高依据，进一步促进了行政复议规范全方位、充分的进步。据统计，到1990年月12月为止，国内已有100多个法律、法规规定了行政复议。比如：
1954年公布的《国营企业内部劳动规则规要》、1955年公布的《农村粮食统购统销暂行方法》、1957年公布的《中国国境卫生检疫条例》和《中国治安处罚条例》、1958年公布的《农业税条例》与1969年公布的《商标管理条例》，对国内行政复议规范的进步和健全，起到非常大的推进用途。
1979年国务院批准、交通部发布的《中国对外国籍船舶管理规则》第51条规定：“受处罚者假如对所受处分不服，可以在接到公告的次日起15日之内，向中国港务监督局提出申诉。但在没变更决定之前，原处分仍为有效。”1980年颁布的《中外合资企业所得税法》和《个人所得税》，规定了对纳税不服的，可以向上级税务机关申请复议，1984年国务院颁布的《国营企业本钱管理条例》，规定了对行政处罚有异议的，可在规定时间内向作出处罚决定的上级机关申请复议。
1987年国务院发布的《投机倒把行政处罚暂行条例》，规定了被处罚人对工商行政管理机关的处罚决定不服的，可以在收到处罚公告之日内向上一级工商行政管理机关申请复议。上一级工商行政管理机关应当在接到复议申请之日起30日内作出复议决定。这类规定，不只立法技术日趋成熟，而且注意了有关法规之间的衔接和协调，对有效地解决行政争议，加大行政机关自己监督，发挥了积极推动作用。当然，因为缺少一部对行政复议活动进行系统规范的法律，关于行政复议的基本原则、行政复议的受案范围、行政复议的管辖、行政复议的程序及其法律责任等，都没作出统一的规定，总的来讲国内行政复议规范尚不完善，1989年国内《行政诉讼法》的颁布，行政复议立法才得到全方位推进。
2、行政复议实践促进宪法推行
行政复议立法的全方位推进
1.《行政复议条例》的颁布与推行
1989年第六届人大通过了《行政诉讼法》后，其有四个条约分别针对行政复议的期限、行政复议与行政诉讼关系作了明确规定，为行政复议的全方位立法起到推波助澜有哪些用途。接而，国务院在1990年12月24日拟定了《行政复议条例》，1994年6月国务院对该条例进行了修改。《行政复议条例》在监督行政机关依法行使职权、保护公民、法人和其他组织的合法权益，起到了积极推动作用。主要体目前：一是改变了行政复议立法散乱的局面。《行政复议条例》的颁布意味着国内行政复议结束了单一范围的立法局面，转向行政法范围全方位、统一的规范行政复议立法，改变了长期以来行政复议立法分散甚至出现不协调的近况;二是系统地搭建了行政复议规范框架。《行政复议条例》共分为十章，分别规定了行政复议规范的总则、申请范围、管辖、复议机构、复议参加好友、申请与受理、审理与决定、期间与送达、法律责任及附则，建构了完整的行政复议规范;三是行政复议发挥了更大用途，行政复议数目呈上升趋势。
1991年，全国各级公安机关共受理行政复议案件22513人，1992年为27196人，上升21%。而且行政复议在处置行政纠纷中起到了实质性成效。天津在1991～1992年，经复议机关审结后又成讼的有135件，占复议结案总数的20.3%，福建在1992年1～6月，全省受理的行政复议案件后，申请人又向法院起诉的才30件，占行政复议案件总数的12.5%。[3]这表明，行政复议规范在解决行政争议案件中，起到明显成效。
受制于国内的行政法治近况及当时的立法欠缺筹备，在《行政复议条例》的颁布在推行过程中仍有不少突出问题：一是申请不便，行政复议条例规定的申请复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请复议不便捷;二是受理不多，在行政复议条例推行过程中，有些行政机关怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理;三是违法不究，有些行政机关“官官相护”，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。[4]在推行初期，从部分省市的行政复议工作报告来看，不少公民宁可舍弃这种救济渠道，直接提起行政诉讼。
1991年北京发生一审的行政诉讼案件148件，经过复议的20件，占案件总数的13.5%，1992年发生一审案件为222件，经过行政复议的行政诉讼案件74件，占案件总数的33。
3%。[5]
2.行政复议法的颁布与推行
1999年4月29日，全国人大常委会通过了《行政复议法》，标志着国内行政复议规范进步到一个新的阶段。针对《行政复议条例》推行过程中的存在的现实问题，主要的修改内容包含：扩大行政复议范围，进一步加大行政复议规范在解决行政争议方面有哪些用途;简化行政复议申请程序，更充分地体现便民原则;赋予当事人对规范性文件监督机制的启动权;确立国务院受理涉及国务院部门和省级政府的行政复议案件并作出最后裁决的规范，加大了国务院对所属各部门和省级政府的监督;严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任等。与《行政复议条例》相比较，《行政复议法》突出了对申请人权利的保护。同时，也加强了行政复议公开的力度，增加规定了行政复议的公正、公开原则和行政复议机构的职责，与应申请人的需要复议机构应调查状况、听取建议，申请人有权查阅被申请人提交的书面回话、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，扩大了行政复议的范围即明确规定规章以下的抽象行政行为等规定纳入复议范围等。
行政复议的实践促进了宪法推行
随着行政复议规范进步与健全，行政复议规范促进了国内宪法在现实日常推行。主要体目前以下方面：
1.保障公民权利。保护公民、法人和其他组织的合法权益行政复议规范一个主要目的。依据《行政复议法》，公民、法人或者其他组织觉得具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，复议规范为保护公民权利免受国家权力提供了救济途径。《行政复议法》第6条采取了列举和概括的方法确立复议范围中，其保护的宪法权利包含：人身权、财产权、受教育权、经营自主权及其它经济权利等等。从全国的状况来看，《行政复议法》推行后，行政复议案件已经接近于行政诉讼案件的数目，行政复议案件大幅落后于行政诉讼案件的情况得到扭转。行政复议已成为维护公民宪法权利的一种要紧渠道。以贵州为例，《行政复议法》实行前，全省行政复议机关收到的行政复议案件每年约1000余件，而《行政复议法》实行后的2000年，全省收到行政复议案件增到2800件，而2001年该省收到的行政复议案件又增加到3500余件。[6]
2.保障和监督国家职权合法合理运行。在行政复议规范中，上级机关预防和纠正违反或不当的具体行政行为;同时，上级行政机关也对合法适当的行政行为给予确认，这两个方面均能够帮助提升行政效率，保障国家职权的达成，促进宪法所赋予的国家行政职权的顺利达成。除此之外，行政复议规范还允许对行政行为的合理性审察。《行政复议法》第1条规定，为了预防和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。国内行政复议立法中确立了三项指导原则：第一，体现行政复议作为行政机关内部监督的特征，不适合也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议“司法化”;第二，坚持便民原则，不可以让公民、法人和其他组织在通过行政复议保护自己合法权益的过程中处处感到不便;第三，强化对复议活动的监督，严格法律责任，充分发挥行政复议规范快捷、便民，又无需老百姓支付复议成本的优点，使行政争议尽量解决在行政机关内部。[7]这类原则更多地是体现了行政复议在保障和监督国家合法合理运行的功能。
3.保障立法的正确推行。一是通过审察具体行为来保障法律、法规的正确推行。《行政复议法》第4条规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、准时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确推行;二是对规章以下的抽象行为的审察，即行政规定的审察权，来保障宪法的推行。《行政复议法》第26条、第7条规定了在提出行政复议申请时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审察申请。行政复议机关将依据自己职权来行使规定审察权。其审察的范围包含：国务院部门的规定;县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;乡、镇人民政府的规定。规定是国内行政机关拟定的抽象性文件，国内行政机关在具体执法过程中的主要依据之一。行政复议法将规定纳入审察范围，保障法律、法规、规章的正确推行，也间接保障了宪法推行。成都政府在2000年一季度收到12件行政复议申请中，就有2件对其所依据的规范性文件一并提出了审察申请，这在国内行政法治相对薄弱，宪法审察规范不健全的近况，无疑是一个很难得的进展。
行政复议在推进宪法达成的局限
国家规范设计的终极目的应在于保障公民的权利。从行政复议的实践来看，公民权利救济功能并未得到有效地达成，直接影响了行政复议规范的效果，限制了行政复议促进宪法推行。域外经验表明，在美国、韩国、日本等国，行政复议的数目远远超越行政诉讼案件。行政复议与行政诉讼的案件比率在美国是24：
1，在日本是8：
1，在韩国是7：
1。而在国内，每年通过行政复议的渠道解决的行政争议案件是8万多起，而依据最高人民法院公布的数据，近两年行政诉讼案件年均10万件左右。与行政诉讼相比，它应有些功能远远没得到发挥。[8]另据2006年12月召开的全国行政复议工作座谈会上得出的信息，有70%进入行政诉讼的行政案件没经过行政复议程序。[9]出现这种结果，主要是什么原因有：一是行政复议功能定位不当。大家一直将行政复议仅仅当作行政机关内部自我纠正错误的一种监督规范，没看到它同时也是一种权利保障规范和整个争议解决体系的要紧环节。这种片面的认识反映到立法和规范设计上，使行政复议过程体现了浓厚的“行政化”特点，使行政复议机构没办法独立、公正地解决行政争议，最后也使公众对行政复议规范失去信心，行政复议几乎成为让人遗忘的角落。[10]二是行政复议立法自己的缺点所致。国内的《行政复议法》大体上还是欠缺操作性，在实质操作中，就容易出现不少问题。比如：行政复议机构不完善，行政复议职员不到位;行政范围不清楚，受理界限不明确;复议管辖体制不顺，复议机构内耗紧急;复议程序过于简单，复议办案无所适从。三是受制于国内法治进步近况限制。不少地方和部门对《行政复议法》并不给予足够看重，有的行政机关负责人对行政复议规范不知道，对行政复议工作不关心、不支持，甚至把行政复议工作与政府平时工作对立起来。有些地方和部门不积极受理审察符合法定条件的行政复议案件，相互推诿，敷衍塞责，使得相当一部分行政争议的处置仍游离于法定途径以外，因而出现很多的行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议。
3、作为公法救济规范的行政复议进步与深思
行政复议规范的重新定位
强化了行政复议中的公民权利救济功能。
2007年国务院第三通过《行政复议法推行条例》，从《行政复议推行条例》所作出的若干规定看，其中的很多规定已经不再只是“行政机关的内部监督规范”的化身，而是强化了其作为行政救济和争议解决规范的功能。此前，依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和解决行政争议完善行政争议解决机制的建议》，就结合构建和谐社会的新形势，明确提出要充分发挥行政复议在解决行政争议中的要紧用途，这实质上是承认了行政复议在发挥行政系统内部层级监督功能有哪些用途，具备愈加关键的社会救济功能，充分体现了党和政府愈加看重通过行政复议这一法定途径解决社会突出矛盾的决策和部署。新形势下行政复议规范的功能和用途主要体目前解决社会矛盾、保护权利和纠正错误、教育引导方面。[11]
强化公民的权利救济功能，或有助于促进社会和谐进步。这种救济功能在日常得到了党的政策认同并在地方政府实践得到全方位推进。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“健全行政复议规范”的需要，国务院于2004年3月22日发布的《全国推进依法行政推行纲要》也同样提出“认真贯彻行政复议法，加大行政复议工作”。[12]近年来，地方政府也纷纷提出不少手段来保障行政复议规范落实。北京政府明确“没行政复议案件的单位要说明缘由。[13]山西群众合法行政复议需要受理，以规范行政执法行为，解决影响和侵害广大民众合法权益的突出问题。[14]四川将行政复议纳入政府的绩效考核规范之中。[15]从某些行政部门的信息来看，行政复议已经成为解决行政争议的最佳选择渠道。[16]一些在社会干扰较大的案件中诉诸于行政复议渠道，并不少见。[17]日常也有不少公民寄望于行政复议规范，对一些部门的抽象文件提出挑战或质疑。[18]
健全行政复议权利救济功能的手段
国务院拟定《行政复议推行条例》，是在总结行政复议的实践经验基础上，把行政复议规定的各项规范具体化，进一步增强行政复议规范的可操作性。[19]以达到强化公民权利救济的功能，促进社会和谐及宪法的推行。结合有关立法及各地的实质做法，主要手段可列举如下：
1.进一步健全行政复议的申请渠道。《行政复议法》规定了口头申请和书面申请两种形式，《行政复议推行条例》第18条规定，有条件的行政复议机构可以同意以邮件形式提出的行政复议申请。据此，全国海关已经全部开通同意行政复议申请的专用电子邮箱，向海关递交行政复议申请可以通过发送邮件的形式进行。[20]北京成立专门的行政复议接待室、开通开通专设的网上行政复议案件递交窗口。[21]哈尔滨拟定了《集中接收转送行政复议申请方法》，当事人假如不了解怎么样“民告官”，可将行政复议申请直接送到市行政复议受理办公室，只须符合法定受理条件的，该办公室会将申请直接转给有关行政复议机关进行处置。[22]
2.成立行政复议委员会。北京政府行政复议委员会正式成立，将专门受理复杂、疑难、重大的行政复议案件。新成立的行政复议委员会共有28名委员组成，其中除去由市政府主管法制工作的领导担任常务副主任等职务外，还初次遴选任命了北京部分高校、研究机构和国家部委的18名知名专家学者为很任委员。行政复议案件将会由独立部门和多位专家学者一同办理，将确保行政复议结果愈加公正和小心。[23]
3.探索行政复议听证规范。
2008年2月18日，贵州人民政府第105号令通过了《贵州行政复议听证规定》，对行政复议听证作了详细规定。[24]云南大理州政府则探索土地权属争议行政复议听证案件，作为地方政府积极推行公开透明的规范化的规范模式来解决行政争议。[25]
4.打造行政复议权利的告知规范。该《行政复议推行条例》第17条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。该条的规定能够帮助公民知道行政复议的范围、确定行政复议期限，来达成维权。
5.探索行政复议浅易程序。
2004年3月发布的《全方位推进依法行政推行纲要》提出：“要健全行政复议工作规范，积极探索提升行政复议工作水平的新方法、新举措。对事实了解、争议不大的行政复议案件，要探索提升行政复议工作水平的新方法、新举措。对事实了解，争议不大的行政复议案件，要探索打造浅易程序解决行政争议。”
除此之外，《行政复议推行条例》不少条约也体现了“司法化”的特点，来改进行政复议权利救济效果。具体程序变化还包含：复议机构被赋予“处分建议权;条例还明确规定：“上级行政机关觉得行政复议机关驳回行政复议申请的原因不成立的，应当责令其恢复审理。行政机关须“有错快改;复议决定不能“对申请人更为不利”等等。
行政复议在宪法推行中的不足
《行政复议推行条例》为行政复议提供了愈加详细操作规范，公民权利救济功能得到强化，作为一种公法救济规范，势必推进宪法在现实日常得到更好达成。但行政复议的推行本身毕竟不是宪法直接推行，与宪法直接推行相比，仍然存有不足之处：一是行政救济作为一种公法救济规范，主如果通过行政行为合法性，改变或者撤销行政决定才能达成，它同属公法救济规范的宪法救济不同，其主如果审察行政行为的合法性问题，没办法对合宪性问题作出判断，虽可审察部分抽象性文件，但根本没办法对立法进行审察;二是行政复议的宪法权利救济是一种行政内部的救济渠道，并非最好的公法救济渠道。国内的行政复议功能虽然已经在公民权利救济功能得到较大强化，但因为行政复议是行政权力内部制约有哪些用途，行政权力之间的权力制约，与其它国家权力之间的制约用途，自然没办法比拟，且行政复议作为行政权力，其优点是高效便捷，追求效率仍然是其主要的目的之一。从现实来看，大多数行政复议案件也只是基层的执法案件。[26]因此，行政复议的救济规范在宪法推行达成功能有限，更没办法代替宪法的监督规范。在目前国内全力倡导并推行行政复议规范之时，大家也有必要冷静深思，怎么样让其更好与行政诉讼衔接，而非企图借此来弱化行政诉讼功能，或者否定宪法监督规范用途，舍本逐末。